Fotovoltaika v ČR – novinky v oblasti legislativy

Článek ve formátu PDF je možné stáhnout zde

aneb Splašená fotovoltaika – co s ní?

Ing. Jan Kanta, ČEZ, a. s.,

Ing. Jakub Slavík, MBA, manažerský poradce,

Ing. Pavla Slavíková, FCC Public, s. r. o.

Fotovoltaika se nám utrhla ze řetězu. Donedávna záležitost takřka jen kosmických lodí a elektrotechnických nadšenců začala znenadání lámat rekordy v počtu žádostí o připojení k rozvodné síti za prohlubujících se vrásek distributorů, krčení ramen úřadů a velkolepých představ podnikatelů. Nyní, po omezení dalších připojení, působí mezi zúčastněnými podnikateli naopak nervozitu, pocity ohrožení slibného byznysu a nechápavé dotazy, co se to vlastně děje. Kde je tedy problém? A jak ho řešit?

Příroda a trh

Základem problému i klíčem k jeho pochopení je rozdíl mezi fyzikální a tržní povahou elektřiny.

Po fyzikální stránce je elektřina energií elektromagnetického pole ve vodičích. Platí pro ni tudíž to, co pro každou energii: Nelze ji vyrobit, pouze přeměnit z jiného zdroje energie. Nelze ji také efektivně skladovat – v každém okamžiku tudíž musí být v síti právě tolik elektrické energie, kolik se spotřebuje. Prvotní zdroje energie, z nichž se elektřina vyrobí (či přesněji, přemění) si žádná země nevybírá ani nevytváří, ale jsou dány geografickou polohou, zásobami nerostných surovin či vývojem technologií. První dva faktory určují, z čeho lze elektřinu vyrobit, třetí, jak efektivně to lze udělat. Šťastná země, která má dostatek přirozených obnovitelných zdrojů energie (OZE) fungujících bez velkých výkyvů po celý rok – např. horské řeky v Norsku či Rakousku. Méně šťastná země musí spoléhat na neobnovitelné zdroje, čímž nutně zatěžuje přírodu. Pokud chce ale využívat obnovitelné zdroje i v míře, kterou jí příroda nenabízí, říká si o problémy.

Elektřina je zároveň tržním produktem, pro nějž platí stejné či podobné tržní a ekonomické principy jako pro kterýkoliv jiný výrobek či službu, od rohlíku po transkontinentální let. Jeho cenu tedy určují náklady na výrobu, nabídka, poptávka a konkurence. Jeho prodej zároveň vytváří nové trhy pro dodavatele výrobních zařízení.

Vzhledem k fyzikální povaze elektřiny a k důsledkům z ní plynoucím nelze její výrobu a rozvod nechat pouze napospas trhu. Jsou nutné administrativní zásahy zmenšující dopady trhu na přírodu nebo spotřebitele. Každý umělý zásah do přirozených zákonitostí přírody či trhu ale zároveň s sebou nese riziko, že se příroda nebo trh začnou chovat zcela jinak než podle představ úředníků. A přesně to se stalo i v české fotovoltaice.

Obnovitelné zdroje energie a jejich regulace v ČR

Graf na obr. 2 ukazuje, že podíl obnovitelných zdrojů na celkové spotřebě energie v ČR průběžně roste. Podíl fotovoltaiky na těchto zdrojích pro rok 2010 se předpokládá asi 7 %.

Přitom je třeba si uvědomit tyto skutečnosti:

Členským státům EU jsou směrnicí 2009/28/ES stanoveny jako povinné minimální podíly výroby energie z obnovitelných zdrojů na hrubé konečné spotřebě energie v roce 2020 a ony samy si rozhodují, jakou cestou uložené cíle naplní. Pro ČR činí tento podíl 13,1 %.
Výroba elektřiny z OZE zatím není u většiny typů OZE konkurenceschopná na trhu s elektřinou.
Podpora výroby energie z OZE tedy primárně slouží členskému státu k zajištění naplnění přijatých cílů v oblasti výroby energie z OZE, a to do doby, dokud nejsou OZE konkurenceschopné na příslušném trhu s energií.
S rostoucím rozvojem instalací OZE daného typu (rozvojem dané technologie) obvykle v čase klesají investiční náklady na příslušná zařízení. Tím klesá potřeba podpory, protože vyráběná elektřina se stává konkurenceschopnou.

Současná regulace obnovitelných zdrojů energie – a tedy i fotovoltaiky – staví na některých důležitých principech. Popišme si je blíže.

Zákon předepisuje Energetickému regulačnímu úřadu (ERÚ) způsob nastavení podpory obnovitelných zdrojů. Výrobce elektřiny z OZE má přitom právo na přednostní připojení výrobny do elektrizační soustavy.

Existuje povinný subjekt, který musí elektřinu vyrobenou z OZE vykoupit za stanovených podmínek (provozovatelé sítí, kteří mají používat vykoupenou elektřinu na pokrytí ztrát ve svých sítích). Vykupující subjekt povinně přebírá za výrobce zodpovědnost za odchylku.

Existují diferencované ceny pro různé kategorie obnovitelných zdrojů (rozdílné investiční a provozní náklady jednotlivých typů OZE). Technicko-ekonomické parametry pro výpočet výkupních cen stanovuje ERÚ vyhláškou.

Český výrobce z obnovitelných zdrojů energie si může vybrat z těchto dvou systémů podpory:

výkupní ceny (povinný výkup),
zelené bonusy.

Systém výkupních cen funguje takto:

vykupujícím je provozovatel přenosové nebo distribuční soustavy, přičemž elektřina je určena ke krytí ztrát v sítích těchto provozovatelů,
vykupující přebírá odpovědnost za odchylku za výrobce elektřiny z OZE,
předmětem podpory (vykupována za cenu povinného výkupu) je dodávka do přenosové nebo do distribuční soustavy (hodnoty jsou naměřeny měřidlem na rozhraní mezi předacím místem výrobny a příslušnou soustavou),
cena je stanovena energetickým regulačním úřadem (ERÚ),
je zaručena prostá doba návratnosti do patnácti let,
je zaručena cena po celou dobu ekonomické životnosti zdroje při respektování indexu PPI,
u nově instalovaných výroben se výkupní ceny mohou snížit o max. 5 % oproti předchozímu roku,
tento systém nelze uplatnit u spoluspalování obnovitelného a neobnovitelného zdroje.

Systém zelených bonusů funguje takto:

vykupujícím je obchodník s elektřinou nebo zákazník, popř. výrobce elektřiny z OZE může uplatnit tuto elektřinu na organizovaných trzích,
vykupující přebírá odpovědnost za odchylku za výrobce,
předmětem podpory je „netto výroba“,
provozovatel přenosové nebo distribuční soustavy hradí výrobci elektřiny z OZE cenu zeleného bonusu za netto výrobu,
zelený bonus je stanoven na období kalendářního roku,
objem elektřiny, který je předmětem podpory, nemusí být shodný s objemem elektřiny, kterou výrobce elektřiny z OZE prodá obchodníkovi nebo zákazníkovi nebo na organizovaných trzích,
cena za elektřinu, kterou výrobce elektřiny z OZE prodá obchodníkovi nebo zákazníkovi nebo na organizovaných trzích, není nijak legislativně stanovena a je předmětem výsledku obchodního jednání výrobce elektřiny z OZE s vykupující protistranou.

Existuje přitom zvýhodnění zeleného bonusu (při jeho stanovení) oproti povinnému výkupu. Platí totiž, že zelený bonus + očekávaná tržní cena silové elektřiny je vyšší než povinný výkup.

Důsledky regulace

Graf na obr. 3 ukazuje, že tento způsob regulace vedl k velmi dynamickému rozvoji fotovoltaických elektráren.

Hlavním důvodem je skutečnost, že ERÚ nemůže při stanovení výše podpory dostatečně reagovat na výrazné změny vstupních parametrů pro výpočet podpory. Zásadním omezením je maximální meziroční pětiprocentní pokles výkupní ceny, což je výrazně méně, než jak v posledních letech klesaly náklady na pořízení fotovoltaických elektráren. Rentabilita těchto zařízení je tudíž v ČR např. 1,4násobná v porovnání s Francií, nebo dokonce dvojnásobná v porovnání s velmi ekologicky smýšlejícím Německem(!)

Zatímco však fotovoltaika představuje již zmíněných 7 % celkové výroby z obnovitelných zdrojů, její podíl na ceně krytí vícenákladů je 40 %. Není to tedy, navzdory silné podpoře, ten ekonomicky nejefektivnější způsob výroby elektřiny z obnovitelných zdrojů.

Lze konstatovat, že za vzniklou situaci může především příliš statický přístup ke konstrukci systému regulace výroby z obnovitelných zdrojů. Tento systém zapomněl zohlednit základní princip trhu: Na každou poptávku zpravidla rychle reaguje nabídka, konkurence tlačí ceny dolů a vývoj technologií umožňuje snížit výrobní náklady k dosažení těchto cen. Zde však působení trhu na ceny bylo administrativně omezeno, zatímco vývoj technologie značně zefektivnil výrobu fotovoltaických zařízení. Z fotovoltaiky se tak v podstatě stal zlatý důl: Přináší nadprůměrné zisky, a přitom je omezený – kdo dřív přijde, má větší šanci.

K tomu přispěly i další vlastnosti systému regulace, především to, že současný systém neobsahuje možnost zastavit vyplácení podpory pro určitý druh OZE při dosažení limitů elektrizační soustavy absorbovat výrobu elektřiny z OZE nebo při dosažení požadovaného podílu daného druhu OZE na celkovém mixu OZE.

Důsledky jsou neradostné pro celou elektrizační soustavu i pro konečného spotřebitele, protože:

množství „obnovitelné elektřiny“ povinně vykupované provozovateli sítí v jednotlivých hodinách může být výrazně větší než ztráty těchto provozovatelů sítí,
v současném systému přebytek elektřiny znamená odchylku, čímž by v celém systému vznikaly zbytečné vícenáklady,
současný systém zbytečně zatěžuje celkovou cenu za elektřinu.

Nový model podpory

V současné době Česká republika připravuje implementaci nové směrnice EU o OZE (směrnice 2009/28/ES). Při příležitosti této implementace se nabízí možnost upravit současný model výroby elektřiny z OZE tak, aby byly odstraněny již zmíněné nedostatky a systém přežil aspoň dalších deset let.

Pro zachování kontinuity se současným systémem podpory jsou v navrhovaném modelu zachovány tyto základní principy současného modelu:

stávajícím zákonem garantovaná návratnost v případě povinného výkupu,
existence subjektu s povinností vyrobenou elektřinu z OZE vykoupit,
vykupující přebírá odpovědnost za odchylku za výrobce.

Elektřina vyrobená z OZE by však měla, stejně jako jakákoliv jiná, projít velkoobchodním trhem s elektřinou a měla by být konfrontována s aktuální poptávkou po elektřině. Regulované subjekty (provozovatelé soustavy, operátor trhu s elektřinou) však nesmí aktivně obchodovat se silovou elektřinou.

Nový model podpory zavádí efektivnější funkční systém podpory, který zohlední uvažované objemy produkce obnovitelných zdrojů v cílovém stavu v roce 2020 (zejména FVE). Vychází to z celkové snahy podporu výroby elektřiny z OZE směrovat k ekonomicky efektivnějším typům výroben elektřiny z OZE.

Tento nový model by měl platit jak pro výrobu elektřiny z nových zdrojů OZE po účinnosti nového zákona, tak i pro výrobu elektřiny ze zdrojů uvedených do provozu před účinností nového zákona. Ústředním bodem systému podpory je tržní cena stanovená na denním trhu operátora trhu s elektřinou (OTE).

Nový model zatím využívá stejný zdroj financování podpory výroby elektřiny, tj. z regulované složky ceny elektřiny. Na rozdíl od současného stavu jsou však finanční toky směrovány přes operátora trhu s elektřinou (OTE). Finanční toky podpory jsou tak zatím navrženy po linii zákazník – provozovatel distribuční sítě – operátor trhu s elektřinou – povinný vykupující/vykupující – výrobce. Podrobněji znázorňuje související finanční toky graf na obr. 4, kde je patrná důležitá role operátora trhu s elektřinou. Je jistě k diskusi, zda je ještě nezjednodušit a napojit výplatu podpory přímo od OTE k výrobci.

Konec zlatokopů, rozvoj fotovoltaiky

Je tedy zřejmé, že v dané situaci „zlatokopeckého“ rozvoje fotovoltaiky bylo nezbytné udělat oba kroky: administrativně omezit přihlašované projekty a zároveň změnit systém podpory tak, aby umožnil více a efektivněji zapojit do procesu tržní síly. Právě zásadní odtržení systému podpory od reality trhu s elektřinou a technologiemi pro její výrobu totiž vedlo k současným potížím fotovoltaiky.

Je otázka, zda a do jaké míry se podaří takto nastavenému systému napravit nedostatky svého předchůdce, popř. zda nový systém nepřinese nové problémy. Tam, kde člověk – třebas v nejlepším úmyslu – zasahuje do zákonitostí přírody či ekonomiky, není nikdy nic jisté předem.

Je však zřejmé, že nový systém podpory není směrován k omezení fotovoltaických elektráren, ale naopak k jejich podpoře – ovšem pouze tam, kde jde o seriózní a životaschopné projekty. Rozvoj fotovoltaiky v Čechách tedy nekončí. Končí (doufejme) jen éra fotovoltaických zlatokopů. A to je dobře.

Obr. 1. Velký boom fotovoltaických elektráren v ČR

Obr. 2. Podíl výroby elektřiny z OZE v ČR (Zdroj: ERÚ)

Obr. 3. Dynamický rozvoj fotovoltaických elektráren v ČR

Obr. 4. Nový model podpory – datové, finanční a smluvní vazby a toky (Zdroj: příprava novely zákona 180/2005 Sb., zákona o OZE, v rámci implementace směrnice 2009/28/ES)